Současný Senát může být prvním, který nezamítl ani jeden zákon. Nejzpupnější byl v éře Stanislava Grosse
Horní komora může zákony pozměnit, vrátit Sněmovně, zabít i uspat. Ve velké většině případů, 69 procentech, je ale prostě schválí. Nejaktivnější bývala v dobách, kdy v ní převažovaly opoziční barvy: za vlád Stanislava Grosse, Petra Nečase (ODS) nebo Andreje Babiše (ANO). Nejklidnější je, když mají navrch koaliční senátoři a senátorky. Jako právě teď.
Polovina Čechů a řada vlivných politiků, přinejmenším jeden exprezident a jeden expremiér, považují horní komoru Parlamentu za zbytečnou. Její zastánci naopak argumentují rolí demokratické pojistky: Senát podle nich brání nezdravé koncentraci moci v rukou jedné strany či koalice.
Většinu provozu přitom Senát stráví daleko od obou pólů, nejčastěji ho zaměstnává schvalování běžných zákonů. Od ledna 1997, kdy se senátoři sesedli poprvé, do letošního srpna dostali k očím necelé tři tisíce návrhů. Ke čtvrtině přidali pozměňovací návrh, šest procent doporučili odmítnout, dokumentují parlamentní data.
Senátní návrhy mají v zákonodárném procesu omezenou váhu – Poslanecká sněmovna je může přebít „stojedničkovou“ většinou, jak připomínají odpůrci Senátu. Ve skutečnosti ovšem poslanci víc než polovinu senátních pozměňovacích návrhů přijmou.
Senátoři mohou také psát zákony, ale oproti poslancům to mají složitější: zatímco ve Sněmovně může návrh zákona podat každý sám za sebe, Senát je podává jen jako celek. I proto jsou senátních návrhů jen tři procenta. Letos horní komora přišla s jediným návrhem, novelou zákona o výstavbě strategické infrastruktury z letošního dubna. Do Sněmovny se chystá v těchto dnech.
Vedle běžných a ústavních zákonů obě komory Parlamentu schvalují další agendy, jako jsou mezinárodní smlouvy, výroční zprávy České televize a Českého rozhlasu či vyslání vojáků na zahraniční mise. Parlamentní data sice tato hlasování ukazují, ale pro přehlednost se v grafech věnujeme pouze návrhům zákonů, běžných i ústavních.
Většina grafů ukazuje data za roky 1996, kdy byli zvoleni první senátoři, až 2021. Období současné vlády necháváme ležet proto, že řada návrhů je ještě živých.
Klausovy nepodpisy
Prvním sítem návrhy projdou ještě před kontaktem se senátory, téměř polovina návrhů skončí v Poslanecké sněmovně, nejčastěji zamítnutím hned během prvního čtení. Pokud návrh úspěšně absolvuje všechna tři sněmovní čtení, obvykle už doputuje do sbírky zákonů.
Vůbec nejčastěji, ve třetině případů, putuje návrh po nejkratší cestě do sbírky zákonů: vládní návrh projde Sněmovnou, Senátem i prezidentskou kanceláří bez zadrhnutí. Ani v nejhladší variantě ale nejde o lusknutí prstu, typická pouť návrhu trvá přes půl roku. Výjimkou je stav legislativní nouze, který vláda vyhlásila například během covidové pandemie. Tehdy na schválení čtveřice zákonů o zdravotním a sociálním pojištění, přijímačkách na střední školy a EET, stačily tři dny. Pandemická opatření se přijímala týden.
Analýza hlasování v Senátu: jak se přelévají koalice a kdo jsou ‚renegáti‘ svých stran?
Číst článek
Předchozí graf ilustruje také nejdelší cestu do sbírky zákonů, kdy se se zákonem trápí jak Senát, tak prezident. Celou túru od roku 1996 šlapalo pouhých 17 návrhů, například novela zákona o loteriích, o střetu zájmů nebo novela trestního zákona. Detaily hlasovacích mechanizmů mapuje parlamentní web.
Mezi nejčastější cesty se v letech 2006 až 2010 dostala novinka: čtvrtinu návrhů zákonodárci ani nepřijali, ani neodmítli. Návrhy zůstaly ve sněmovní frontě na hlasování a do konce sněmovního období se na ně nedostalo. Takové návrhy na konci čtyřletého sněmovního období automaticky spadnou pod stůl.
Příčinou tehdy mohla být politická remíza ve Sněmovně. Během čtyřletého období se vystřídaly nejprve dvě vlády Mirka Topolánka (ODS) – první nezískala důvěru a druhá o ni přišla – a úřednický kabinet Jana Fischera.
Od Topolánkovy volby je ale takové uspání zákonů běžnější než jejich férové zamítnutí. Vláda Andreje Babiše (ANO) v letech 2017 až 2021 zamítla 11 procent a „vyghostovala“ 45 procent návrhů. Důvodem může být to, že o zákonech, o kterých Sněmovna nehlasuje, se méně mluví.
Specifikem českých prezidentů je nepřijetí, ale také neodmítnutí. Podle Ústavy má hlava státu do patnácti dnů návrh zákona buď podepsat, nebo vrátit Sněmovně. Václav Klaus ale začal využívat nepodpis. Nepodepsal, ale ani nevetoval například zákony o registrovaném partnerství či majetkovém vyrovnání s církvemi. Upozornil tak na svůj nesouhlas a bezmoc – věděl, že Sněmovna by jeho veto přehlasovala. Podle Ústavního soudu ale prezidentský nepodpis nevadí.
Parlamentní houpavost
V letech 2002 až 2006 se v čele vlády vystřídali tři sociální demokraté: Vladimír Špidla, Stanislav Gross a Jiří Paroubek. Jejich vlády měly jen křehkou sněmovní většinu, od roku 2004 se přidala jednoznačná převaha opoziční ODS v Senátu.
Výsledkem je nejaktivnější období v historii Senátu, měřeno počtem pozměňovacích návrhů a zamítnutých zákonů. Bez povšimnutí senátoři v letech 2004 až 2006 nechali jen 42 procent návrhů.
Jenže hned v následující senátní dvouletce se situace otočila. Od září 2006 převaha ODS v Senátu ještě zesílila, s 41 mandáty měla v horní komoře absolutní většinu. Sociálnědemokratické vlády zároveň vystřídali občanští demokraté Miroslava Topolánka. Vládu, Sněmovnu i Senát tedy ovládala stejná koalice. Parlamentní data ukazují, že Senát v letech 2006 až 2008 byl nejméně aktivní.
Pojistka demokracie, nebo nástroj ďábla? Senát opravil v průměru každý čtvrtý návrh zákona
Číst článek
Za vyšší či nižší aktivitou jsou i další příčiny. Přesto data v letech 1996 až 2024 ukazují houpavou dynamiku vlády a Senátu: pokud oběma dominuje stejná politická strana, je Senát méně aktivní. Pokud jsou vláda s horní komorou v opozici, jsou senátoři aktivnější.
Stejnou logikou by měly být pozměňovací návrhy souhlasně obsazeného Senátu úspěšnější, u opozičního Senátu méně úspěšné. To se ale projevuje jen v omezené míře, až na jedinou výjimku se úspěšnost senátních pozměňováků pohybuje mezi 40 a 65 procenty. Výjimkou je Senát v letech 2018 až 2020 s úspěšností návrhů pouhých 24 procent – tehdy se setkala vláda Andreje Babiše a Senát s převahou STAN a ODS.
Senát, který je pro
Mezi nejméně aktivní senátní období patří to současné. U aktivity Senátu uděláme výjimku a do analýzy přidáme aktuální data. Senátní období 2022 až 2024 je téměř u konce a data z letošního srpna, se kterými pracujeme, se zřejmě příliš nezmění.
Naše sněmovna je velmi svobodná. Výsledkem je zahlcenost, chaos a plýtvání časem, říká ústavní právník
Číst článek
Na 167 sněmovních návrhů, které do Senátu poslala vláda Petra Fialy (ODS), reagoval jen desítkou pozměňovacích návrhů a ani jeden návrh zákona nezamítl. Odpovídá to souhlasné skladbě vlády, Sněmovny i Senátu, ve všech má spolehlivou většinu vládní pětikoalice. Hlásí se k ní 72 z 81 senátorů. Přesto je aktivita současného Senátu překvapivě nízká.
Pro pochopení vztahu vlády a horní komory ale data nemusí stačit, připomíná politolog Roman Chytilek z Fakulty sociálních studií brněnské Masarykovy univerzity.
„Základní proměnná, nezachytitelná ve vašich datech, je ochota vládní většiny nějaký návrh připustit na jednání a projednávat,“ upozorňuje. „Sem většinově spadají ta sněmovní usnutí. Takže pro porozumění datům by bylo fajn mapovat parlamentní kulturu jednotlivých volebních cyklů.“
Kód a data analýzy
V GitHubovém repu analýzy najdete zdrojová otevřená data stažená z parlamentního webu, Rkový kód pro jejich spojení i výslednou tabulku, která ukazuje cesty všech zákonů i ostatních schvalovaných dokumentů. Další dva dokumety ukazují souhrnná čísla o putování návrhů pro každé období Poslanecké sněmovny a Senátu.
„Co se týká cyklu v horní komoře, ten se typicky řídí tím, jestli většina v Senátu kopíruje většinu ve Sněmovně,“ pokračuje. „Paradoxně při ‚opozičním‘ obsazení Senátu nemusí být o mnoho větší počet zamítnutí, právě proto, že vlády ten problém řeší ‚zpětnou indukcí‘ a vyjednávají a píšou návrhy tak, aby prošly v obou komorách. Zase víc kvalitativní dimenze, kterou by vám pomohl rozplést nějaký parlamentní veterán.“
Chytilek také upozorňuje na návrhy, které už se nestihnou projednat – a zákonodárce s tím počítá.
„Většinou se takhle navrhují sociálně palčivé a zároveň rozdělující zákony,“ upozorňuje politolog. „Strana je většinou předkládá těsně před volbami, aby voličům ukázala, že v té věci něco dělá. Zároveň ale od počátku ví, že se už nestihnou projednat. Takových návrhů už tu pár bylo a není těžké je dohledat.“
V parlamentních datech je návrhů, podaných v posledním půlroce všech sněmovních období, 286. Do cíle pouti ve sbírce zákonů dospěla pouze čtvrtina z nich.
