Ďábel se skrývá v procesu: jak se z bruselského nápadu snížit emise staly české lány řepky

Na začátku byla snaha evropských úředníků snížit emise uhlíku přidáváním biosložky do pohonných hmot. Během několika let z nápadu vystřízlivěli.

„Řepka, to je výmysl Bruselu,“ prohlásil na sněmu Agrární komory na začátku května český premiér Andrej Babiš (ANO). Českému obchodu s biopalivy, které se v zemi vyrábějí nejčastěji právě z řepky, přitom dominují firmy Preol a Primagra z holdingu Agrofert, které premiér v roce 2017 převedl do svěřenského fondu. Do jaké míry je byznys s biopalivy skutečně výmysl Bruselu, a do jaké míry se na něm podílejí národní instituce?

Pro porozumění řepkové lobby je třeba vrátit se o dvacet let zpět. Podložím pro obchod s biopalivy je Kjótský protokol o snižování emisí skleníkových plynů z roku 1997. Na jeho základě se Evropská unie zavázala snížit emise uhlíku do roku 2010 oproti roku 1990 o osm procent. Emise z dopravy mají na svědomí přibližně třetinu unijních emisí CO₂, proto se pozornost logicky upřela také na pohonné hmoty.

Jedním z řešení mělo být naředit pohonné hmoty biopalivy – látkami vyrobenými z biologického materiálu, které při spalování uvolňují podstatně méně skleníkových plynů než klasický benzin nebo i nafta. V nízké koncentraci s nimi přitom současné spalovací motory nemají problém.

Biopaliva do evropské legislativy zavedla směrnice z roku 2003. Později pravidla upravily čtyři další, přijaté unií v letech 2009 až 2018. Poslední, z prosince 2018, členské země dosud neměly povinnost implementovat. Směrnice na sebe navazují, novější dokumenty reagují na původní, z dnešního pohledu naivní, pravidla.

První ze směrnic stanovila, že výrobci pohonných hmot mají přidávat do motorového benzinu i nafty minimální podíl biopaliv nebo jiných obnovitelných pohonných hmot; biopaliva byla ale jednoznačně upřednostňována. Do roku 2005 to byla nejméně 2 procenta objemu, později 5,75 procenta. Každá členská země si přesný podíl měla stanovit sama.

Coby směrnici měla evropská pravidla takzvaně transponovat – tedy přeložit do národní legislativy – každá členská země zvlášť. V Česku ji zavedla novela zákona o ochraně ovzduší z roku 2007, aktualizovaná v roce 2010. V některých letech tak museli čeští dodavatelé pohonných hmot přimíchávat víc příměsí, než stanovila unie.

„Například v roce 2009 stanovil český zákonodárce podíl biopaliv 3,5 procenta pro motorové benziny a 4,5 procenta pro nafty oproti dvěma procentům vyžadovaným unijní legislativou,“ upozorňuje publikace Zbytečně zatěžující transpozice, kterou sestavil tým Právnické fakulty Univerzity Karlovy pod vedením Richarda Krále.

„Z důvodu nesplnění výše uvedené povinnosti byly povinné osoby trestány vysokými sankcemi, které byly v zásadě likvidační a které neměly v EU obdobu. Český zákonodárce tak zbytečně tyto povinné osoby zatížil a vystavil zcela nepřiměřenému riziku,“ píšou právníci.

Jde o takzvaný gold-plating (český překlad pozlacování se příliš nepoužívá), kdy národní parlament přijal přísnější normu, než vyžadoval ten evropský. Známějšími příklady gold-platingu je povinné balení pečiva do igelitových pytlíků, povinné bezdotykové kohoutky v restauracích nebo stavebně oddělené prostory pro přípravu masa a zeleniny v restauracích. Ani v jednom případě původní unijní pravidla tato opatření nepožadovala; prosadila je buď česká vláda, nebo Parlament.

„Nejotřesnější případ gold-platingu je směrnice o obnovitelných zdrojích, kde směrnice stanoví, že Česká republika by měla do roku 2020 zajistit, aby třináct procent produkce elektřiny u nás bylo vyráběno z obnovitelných zdrojů,“ vysvětluje Českému rozhlasu Král. „My jsme tento požadavek splnili asi s pětiletým předstihem. Je to důsledkem toho, že implementační předpis nastavil ty známé vysoké výkupní ceny, takže nás to každoročně stojí třicet až čtyřicet miliard navíc.“

„Ne všechny případy gold-platingu jsou ale problematické, to platí jen tam, kde přináší zvýšenou regulatorní nebo finanční zátěž,“ dodává Král. „Mimochodem, když jde implementace nad rámec požadavků v oblasti ochrany životního prostředí, používá se slovo green-plating.“

„U podpory obnovitelných zdrojů pro výrobu elektřiny to je složitější,“ oponuje Martin Sedlák z Asociace pro energetickou soběstačnost. „V Česku byla podpora pomocí výkupních cen přijata již v roce 2005, kdy ještě nebyly evropské závazky pro zvyšování podílu zelené energie a snižování emisí na světě.“

„Stará“ biopaliva škodí, směrnice je špatná

O šest let po přijetí původní směrnice unie přiznala, že se jí příliš nepovedla.

„Podpora biopaliv z řepky, obilí či kukuřice, jejichž pomocí Česká republika sráží emise skleníkových plynů, jsou slepou uličkou,“ tlumočil europoslanec Pavel Poc (ČSSD) změnu evropského postoje.

Texty pozdějších směrnic začínají unijním sebezpytem: pěstování biopaliv první generace, tedy primárně potravin, je v první řadě uhlíkově poměrně náročné, takže často neplní původní cíl snižování emisí. Kromě toho neúměrně zatěžuje zemědělskou půdu, snižuje druhovou rozmanitost a vede k vyššímu dovozu potravin, což může vést k růstu cen. Někteří distributoři pohonných hmot navíc do paliv kvůli směrnici míchali importovaný palmový olej, což přírodě také dvakrát neodlehčilo.

„Pokud započítáme i emise při pěstování a výrobě, bionafta z potravin má v průměru o 80 procent vyšší emise CO₂ než fosilní palivo, které nahrazuje,” upozorňuje například web Transport & Environment. „Bionafta z palmového oleje je pro klima v průměru třikrát horší než klasická nafta, bionafta ze sóji dvakrát horší. Asi polovina biomasy pro produkci evropské bionafty byla navíc vypěstována mimo Evropskou unii.“

Nová směrnice o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů z roku 2009 proto zamířila ke stejnému cíli – snížení emisí – jinou cestou: členským zemím stanovila dosáhnout do roku 2020 desetiprocentního podílu obnovitelných zdrojů v dopravě. Biopaliva nově měla být pouze jeden ze způsobů, jak snížení emisí dosáhnout, byť podle unie stále ten nejvýznamnější. Vedle nich byla ve hře také možnost zaměřit se místo biopaliv na elektromobilitu a alternativní pohony. Každá země si nyní mohla zvolit, do jaké míry podpoří biopaliva, a do jaké míry rozvoj elektromobilů, živených elektřinou z obnovitelných zdrojů.

Nová směrnice byla také opatrnější v tom, co všechno jsou ještě biopaliva. Zavedla pojem udržitelnost – rostliny z polí, které vznikly vykácením lesa nebo vysušením mokřadu, se nově do definice biopaliva nevešly. Kromě toho unie upřesnila, že jejich využití musí vést ke skutečné úspoře uhlíku. Příměsi do pohonných hmot, u kterých byla výroba emisně příliš náročná, nyní nemohly sloužit jako biopaliva.

Ve stejný den, kdy byla podepsána, směrnici doplnilo dvojče: úprava, která výrobcům pohonných hmot nařídila snížit do roku 2020 emise skleníkových plynů na výrobu každého litru paliva o šest procent. Jak to provedou, je jen na nich.

Také tentokrát se česká transpozice s evropskou směrnicí v některých bodech minula. Volnost, kterou Evropa nechala členským zemím při snižování emisí, čeští zákonodárci využili pro zachování statu quo. V zákoně o ochraně ovzduší z roku 2012 dodavatelům pohonných hmot nechali povinnost přidávat biopaliva: u benzinu 4,1 procenta objemu, u nafty šest procent. Zákon je platný dodnes, povinnost přimíchávat biopaliva tedy navzdory postupným změnám unijních pravidel v české legislativě zůstává.

Co se týče druhé směrnice, tedy povinnosti distributorů snižovat emise, tam česká transpozice nechala větší volnost.

„V případě povinnosti snižovat emise skleníkových plynů nelze z unijní ani vnitrostátní legislativy jednoznačně dovodit, že by bylo výrobcům nebo dodavatelům pohonných hmot výslovně stanoveno plnit ji pouze prostřednictvím dodávání biopaliv, i když to s ohledem na masivní finanční podporu paliva bylo a zřejmě stále je nejjednodušší řešení,“ vysvětluje Jana Tkáčiková z Právnické fakulty Masarykovy univerzity, odbornice na enviromentální právo.

„Navíc od září 2018 je v zákoně o ochraně ovzduší uvedeno, že tuto povinnost je možné splnit řadou dalších způsobů, například prodejem vodíku, nebo dodáním elektřiny,“ dodává Tkáčiková.

Druhá generace biopaliv: Češi si s EU nerozumí

Poslední směrnici, kterou členské země stihly implementovat, podepsali zástupci evropských institucí v září 2015. Poměrně ostře se v ní vymezují proti biopalivům první generace a věří generaci číslo dvě: ta stojí na zpracování odpadů ze zemědělství – slámy, trávy, odpadního dřeva – ale také třeba na použitém rostlinném tuku z domácností. Oproti první generaci se tedy zpracovávají látky, které by jinak zůstaly ladem.

Jak se rodí evropská směrnice?

Podívejte se, jak nejnovější směrnice vznikala: jaká je v unijní legislativě role Evropské komise, Evropského parlamentu, Rady EU, a kde mohou do vyjednávání vstupovat národní parlamenty. Za Česko se na konečné podobě směrnice podíleli kromě 21 evropských poslanců také evropská komisařka Věra Jourová (ANO), tehdejší ministr životního prostředí Tomáš Chalupa (ODS) a náměstek ministra průmyslu Pavel Šolc. Své stanovisko připojil také český Senát.

Nová směrnice nic nemění na povinnosti členských zemí zvýšit do roku 2020 podíl obnovitelných zdrojů na deset procent. Mírně však upravuje způsob, jak toho dosáhnout: biopaliva první generace se smí podílet na desetiprocentním limitu nejvýše sedmi procentními body. Zbylé tři procentní body musí tvořit elektromobilita, alternativní pohony nebo právě biopaliva druhé generace.

Unie proto v nové směrnici opatrně podporuje právě nová biopaliva. Členské země by měly v roce 2020 přimíchávat do benzinu a nafty nejméně půl procenta biopaliv z odpadů. Každá členská země však má možnost pravidlo obejít, pokud unii přesvědčí, že půlprocentní limit odpadových biopaliv neumí splnit.

To je i český případ. V české implementaci směrnice z roku 2018 limit na půl procenta odpadových biopaliv chybí.

„V Česku se nepoužívá žádné pokročilé biopalivo, neboť po něm na českém trhu zatím není dostatečná poptávka ze strany dodavatelů motorového benzinu a nafty,“ vysvětlila Českému rozhlasu už dříve Petra Roubíčková, tisková mluvčí Ministerstva životního prostředí. „V malém množství se používá bionafta vyrobená z použitých kuchyňských olejů a kafilerních tuků.“

Podle tiskové mluvčí má ale tato bionafta v českém klimatu potíže splňovat některé normy, výrobce ji proto vyváží do států s teplejším podnebím, hlavně Itálie či Španělska.

Česká implementace se s evropskou směrnicí rozchází i v dalším bodě: vedle toho, že nepodporuje odpadová biopaliva, také nic nemění na podpoře biopaliv první generace. Zatímco evropská směrnice zavádí pro potravinová biopaliva zmíněný sedmiprocentní limit, český zákon žádnou takovou formulaci neobsahuje.

Unie ostatně letos v lednu upozornila, že českou implementaci nepovažuje za dostatečnou.

„Komise se rozhodla zaslat odůvodněná stanoviska Lotyšsku a Německu a výzvy České republice, Finsku, Francii a Irsku, neboť plně neprovedly pravidla EU týkající se jakosti benzinu a motorové nafty a podpory využívání energie z obnovitelných zdrojů,“ vysvětluje ve svém stanovisku.

„Uvedené členské státy mají nyní dva měsíce na to, aby na výhrady Komise reagovaly. Pokud tak neučiní, může Komise rozhodnout, že přistoupí k další fázi řízení o nesplnění povinnosti, včetně postoupení dnešních odůvodněných stanovisek Soudnímu dvoru EU,“ varuje.

Implementační zákon z loňského května prošel hlasy 104 poslanců ANO, ČSSD a KSČM, pro přijetí bylo potřeba 94 hlasů. Zvlášť jednotní bylo hnutí ANO, ze 76 poslanců 74 hlasovalo pro.

Dosud poslední směrnice k biopalivům z prosince 2018 se ještě víc odvrací od biopaliv první generace a zodpovědnost za splnění klimatických cílů zčásti přesunuje na unijní orgány. Členské státy ji nicméně mohou transponovat do své legislativy až do června 2021 a situaci na českých polích ještě dlouho neovlivní.

Česko: pragmatismus, nebo vize?

Podporu biopaliv první generace naposledy zpochybnil opoziční návrh novely zákona o ochraně ovzduší, který měl zrušit formulaci o povinném přimíchávání 4,1 procenta biopaliv do benzinu a šest procent do nafty. Ministerstvo dopravy s novelou nejprve souhlasilo, o čtyři dny později ji odmítlo.

„Existuje však již velké množství důkazů o tom, že biopaliva první generace se nepodílí na snižování emisí skleníkových plynů, ba naopak,“ stálo v původním stanovisku ministerstva.

„Po podrobnějším vnitroresortním projednání a při zohlednění stanovisek jiných oslovených resortů zaujímá ministerstvo dopravy k výše uvedenému poslaneckému návrhu negativní stanovisko,“ opravilo se po víkendu.

„Prosté zrušení povinnosti přimíchávat do pohonných hmot biopaliva nemůže vést k cílům, které si předkladatelé vytyčili,“ řekl Českému rozhlasu mluvčí ministerstva zemědělství Vojtěch Bílý.

„Z evropské legislativy vyplývá závazek členských států, aby v roce 2020 činil podíl energie z obnovitelných zdrojů v dopravě alespoň deset procent konečné spotřeby energie v dopravě a aby v případě pohonných hmot byly do roku 2020 sníženy emise skleníkových plynů vztažených na jednotku energie o šest procent ve srovnání se základní normou pro paliva. Splnitelnost obou uvedených evropských cílů je zcela závislá na využívání biopaliv první generace,“ pokračuje Bílý.

Podle ministerstva by vypuštění formulace ze zákona k ničemu nevedlo: distributoři by pro dosažení šestiprocentního cíle snižování emisí museli stále využívat biopaliva první generace, protože jiná zkrátka nejsou.

„Zásadní omezení spotřeby biopaliv první generace v České republice by rozhodně neznamenalo odklon od pěstování a zpracování řepky olejky a dalších surovin na výrobu biopaliv,“ dodává Bílý. „Nevyužité suroviny a vyrobená biopaliva by v daném případě byly pouze vyváženy do okolních zemí Evropské unie. V roce 2017 byla ostatně pouze třetina produkce řepky vypěstované v České republice využita na výrobu biopaliva. Obdobně to platí i pro kukuřici a cukrovku.“

Piráti, jako jedni z navrhovatelů zákona, to vidí jinak.

„Novela by jim ale umožnila využívat i jiné alternativy,“ vysvětluje poslanec Radek Holomčík. „My jim nezakážeme použít současné biosložky, jen jim bereme tu povinnost a dodavatelé postupně začnou využívat jiné možnosti. Tak jako tak totiž v budoucnu musí snižování emisí nějak řešit.“

Na rozdíl od ministerstva věří, že podpora biopaliv druhé generace má smysl, přestože ještě nejde o „dospělou“ technologii.

„Pokud začneme podporovat technologické firmy, jež budou inovovat a zavádět cesty, jak nahradit uhlí, ropu a zemní plyn, může to pro nás být do budoucna velká přidaná hodnota v rámci globálního trhu. Nyní podpora není dostatečná, a když to vláda neřeší, musíme na ni vytvářet tlak,“ dodává Holomčík.

Andrej Babiš tedy má pravdu v tom, že biopaliva – včetně řepky – jsou „výmysl Bruselu“. Má také pravdu v tom, že hnutí ANO ještě nebylo na světě, když se rodil byznys s biopalivy.

Nejméně deset let se nicméně unie pokouší biopaliva první generace nahrazovat. A tady se Česko – je třeba dodat, že podobně jako většina ostatních zemí – pragmaticky drží při zemi. Unie v poslední směrnici uvádí, že od členských zemí očekává podporu biopaliv druhé generace, včetně podpory výzkumu. Tyto „měkké“ nástroje ale česká vláda a Parlament už nějakou dobu ignorují. Místo podpory nových technologií Češi opakují: „Vymysleli jste si biopaliva, tak tady je máte“.

Spíš než o spor mezi unijními a českými normami – ostatně u tvorby těch evropských asistuje řada českých politiků – tak jde o spor mezi českým pragmatismem a unijní vizí.

Jan Boček, Jana Klímová, Filip Nerad, Štěpán Sedláček a Michal Zlatkovský