Ústavní soud vyjasnil spoustu otázek, těší právničku. Upravila by pravidla ve Sněmovně

Brno 26. ledna 2024 Sdílet na Facebooku Sdílet na Twitteru Sdílet na LinkedIn Tisknout Kopírovat url adresu Zkrácená adresa Kopírovat do schránky Zavřít

Ústavní soud rozhodl, že podrží vládu v otázce krácení valorizace důchodů. Vláda v době velké inflace loni snížila tempo růstu penzí asi o tisícovku. Opozice byla a je z mnoha důvodů proti. Teď už ale víme, že krok nebyl protiústavní. Měla jste o tom pochybnosti?
Ta otázka nebyla jednoduchá a říct teď, že to bylo očekávatelné rozhodnutí, by bylo alibistické. Po bitvě je každý generál. Dosud jsem říkala, že musíme vyčkat rozhodnutí Ústavního soudu, ale nejsem šokovaná.

Poměr hlasů byl dvanáct soudců, kteří návrh na zrušení zákona zamítli, ku třem. Navíc Ústavní soud nevyhověl hnutí ANO ani v jednom ze tří stížnostních bodů. Máte pocit, že ANO v Brně zažilo takový malý debakl?
Nejsem odbornicí na sport, takže nedokážu říct, jestli skóre 3:0 už je debakl, nebo ne. Ale z právního hlediska nebyla navrhovatelka – skupina poslanců hnutí ANO – úspěšná ani v jednom z namítaných bodů.

Politické ohlasy

Ministr práce a sociálních věcí Marian Jurečka (KDU-ČSL), který v Brně zastupoval vládu spolu s ministrem financí Zbyňkem Stanjurou (ODS), řekl, že si za postupem vlády stojí, protože je zodpovědný a solidární. 

Naopak Alena Schillerová (ANO), tvrdila, že je zklamaná, a že s rozhodnutím bytostně nesouhlasí, byť ho respektuje. 

České televizi na otázku, zda považuje Ústavní soud za nezávislý, odpověděla, že ano. Jenže je tu třeba i poslankyně Andrea Babišová (ANO), která ve středu napsala na Facebook: ‚Do poslední chvíle jsem věřila, že Ústavní soud je nezávislý, po jeho dnešním (myšleno středeční pozn. red.) rozhodnutí už vím, že není.‘ Pak je tu poslankyně Berenika Peštová (ANO), která psala: ‚Když slyším odůvodnění soudce Šimíčka, nevím proč, ale vybavuje se mi proslov soudce Urválka.‘ Pro mladší ročníky – Josef Urválek byl jako prokurátor součástí všech těch nechutných politických procesů v padesátých letech. Takže srovnání kulhá na obě nohy. Peštová se pak ještě večer omlouvala – předpokládám, že právě za tento výrok. Máte pocit, že reakce některých členů hnutí ANO podkopávají důvěryhodnost Ústavního soudu? 
Jsou to silné reakce. Viděla jsem jenom reakci paní poslankyně Schillerové hned po vyhlášení a upřímně jsem byla potěšená, že jednou z prvních vět bylo, že rozhodnutí respektuje. To si myslím, že je vyjádření hodné političky, a že je to vyjádření důležité i ve vztahu k jejich voličům v tom smyslu, že právní stát funguje, a že máme důvěru v justici a v právo. Ostatní vyjádření jsou poměrně dost silná a myslím, že je lepší taková vyjádření zvážit, než se zveřejní. 

Šéf SPD Tomio Okamura, který s rozhodnutím nesouhlasí, mimo jiné kritizoval, že by měl návrh na zrušení zákona větší legitimitu, kdyby ANO souhlasilo s tím, že by se k němu přidalo i SPD. Myslíte si to samé? Dává to smysl? 
Podle mě by to na věci nic nezměnilo. Leda že by byl návrh jinak formulován, protože by do toho SPD vneslo svůj právní názor a svá vyjádření. Co se týče rozsahu legitimity, to si myslím, že není pádný argument, ale ukazuje to i něco o tom, do jaké míry je případně opozice jednotná či nejednotná. Když ANO říkalo, že SPD k návrhu nechce a nepotřebuje, tak to na mě působilo poměrně suverénně.

Stížnostní body

Nakonec suverénnost vyšla s výsledkem 0:3. Pojďme postupně po gólech. Opozici prý vadila nepřípustná retroaktivita, stav legislativní nouze i to, že prý neměla možnost se k zákonu pořádně vyjádřit. Co ta pravá a nepravá retroaktivita, o co jde? Byl to nejzávažnější stížnostní bod. Alena Schillerová na sociální síti X napsala, že je zklamaná, s jakou ochotou strážci ústavnosti přijali chatrnou a účelovou argumentaci vlády, a s jakou lehkostí fakticky popřeli jeden ze základních stavebních kamenů našeho právního řádu, kterým je nepřípustnost pravé retroaktivity. 
Jdeme sice od konce, ale rozumím tomu, proč paní poslankyně po vyhlášení narážela zejména na tento bod. Je totiž skutečně nejvíc problematický k výkladu, nejvíc sporný a právně nejnáročnější. 

Velmi zjednodušeně řečeno – retroaktivita je zpětné působení právních norem. Když přijmu novou právní úpravu, má do nějaké míry – ta míra je velice důležitá – účinky také na právní poměry, vztahy, situace, které vznikly již v minulosti. Ideálně má právo regulovat jenom to, co bude od teď dál, do budoucnosti. Ale protože život není černobílý a právo na to musí umět reagovat, nastávají situace, kdy nová právní úprava zasahuje už do vztahů, které vznikly. 

Nepravá retroaktivita je v zásadě přípustná. Sice reguluje vztahy, ale v těch působí jenom do budoucna. Pravá retroaktivita, která je v zásadě nepřípustná, nám mění něco, co už je hotové a už se nemělo měnit. U důchodů by to byla situace, kdy bychom teď v lednu řekli, že prosincové důchody byly sice 20 tisíc, ale my nemáme moc peněz, takže dáme jen 15. A buď lidé pětku, kterou jsme jim už vyplatili, vrátí, nebo jsme v prodlení s výplatou a dáme jim teď jenom 15. To je pravá retroaktivita, která řeší už takzvané uzavřené skutečnosti. Ta nepravá říká, že vztah sice už vznikl v minulosti, ale nebyl ještě dokončen, ještě plyne. A dokud nebude dokončen, můžu do toho takzvaně hodit vidle a něco změnit. 

V této otázce bylo velice složité vyřešit, zda je pravá nebo nepravá. Samotná právní úprava je komplikovaná. Pro mě je zmatečná v tom smyslu, že říká, že mimořádná valorizace nastoupí v okamžiku, kdy inflace překročí 5 procent, k poslednímu dni daného měsíce. To byl 31. leden. Spor se vedl o to, jestli už k 31. lednu, kdy právní skutečnost nastala, nárok vznikl a hotovo, už se mělo jen vyplatit. Ale, tím, že zákon sám říká, že to vláda ještě upraví nařízením – to je taková zvláštní konstrukce, proč tam má být to nařízení, pokud už měl vzniknout sám ze zákona, a vyplatí se to až v pátém měsíci –, tak tím, že je tam prodleva a že se nařízení předjímá, tak spor byl o to, jestli se jedná o zahájený proces, který bude dokončen až výplatou zvýšeného důchodu. To je výklad, k němuž se na Ústavním soudu přihlásila většina, a která řekla, že když se nejedná o dokončený proces – ten se dokončuje až výplatou –, tak je v mezičase zákonodárce oprávněn podmínky měnit. V tomto případě se jedná o retroaktivitu nepravou.

Strašně složitá věc, a není jednoznačná. Ostatně to se ukázalo v rozhodnutí Ústavního soudu – tři soudci mají za to, že je výklad takový, že 31. vzniklo právo a nárok a hotovo. Většina se ale holt přiklonila k tomu, že to byl proces, v jehož části bylo možné ještě zasáhnout a byla to retroaktivita nepravá, takže přípustná. 

Zmínila jste tři disentní stanoviska. Jak jde toto vysvětlení ruku v ruce s legitimním očekáváním? Což je pojem, který je teď ve veřejném prostoru skloňován velmi často. 
To je ještě další z bodů. Pokud si řekneme, že nepravá retroaktivita je v zásadě přípustná, tak z toho zároveň vyplývá, že někdy je i nepřípustná. Nepřípustná je zejména tehdy, pokud zasahuje do práva legitimního očekávání. S tím se Ústavní soud vypořádal tak, že legitimní očekávání na vyšší důchod vzniklo, ale netrvalo moc dlouho, protože se už v březnu podařilo změnit právní úpravu. Zásah do legitimního očekávání tedy nebyl tak silný. Navíc ho porovnával s tím kýženým, legitimním cílem, kterým je konsolidace veřejných rozpočtů. Při porovnávání těchto dvou hodnot a práv se přiklonil k tomu, že sledování cíle převáží důležitost legitimního očekávání. Nijak ho nesnižuje, ani jeho důležitost, ale říká, že tu je hodnota, která v této konkrétní situaci odůvodní, proč můžeme jistý krátkodobý zásah do legitimního očekávání akceptovat. 

Abych to velmi laicky shrnul – došlo k tomu, že ve velmi chaotickém období, kdy skokově rostla inflace, vláda – byť to podle opozice měla očekávat – čekala na čísla Českého statistického úřadu. Bylo to zrychlené rozhodnutí. A důchodci, kteří mohli očekávat vyšší růst důchodů, než jaký jim byl nakonec přiznán, neměli ta očekávání tak dlouho. Vláda měla opodstatněné, proč rozhodla o zpomalení tempa růstu, a zároveň důchodci nemuseli důchody vracet. Proto se nejedná o pravou retroaktivitu…?
Ano. V disentních stanoviscích zaznívá jeden důležitý argument – že to ve výsledku byla krátká doba na to, aby se důchodci a důchodkyně nové situaci přizpůsobili. Na druhou stranu nedošlo ke snížení, nebo faktickému odebrání části důchodu, ale k pomalejšímu navýšení. Rozumím, že situace není pro mnoho pobíratelů důchodu finančně jednoduchá, pro nikoho nebyla. Nešlo ale o to, že by najednou neměli dva tisíce, které mají teď, ale že nedostanou tolik, kolik očekávali, že dostanou. Je důležité vidět, že ve výsledku nešlo o odnětí důchodu nebo totální seškrtání a zastropování, ale jen o pomalejší růst.

Další bod – využití stavu legislativní nouze, což je mimořádné opatření, které se vyhlašuje pouze za mimořádných okolností. Vláda se rozhodla, že snížení tempa růstu důchodů přijme ve stavu legislativní nouze, 

což se nejenom opozici, ale i třem přehlasovaným soudcům úplně nezdá…?
Nezdá se jim to z různých důvodů. Zejména proto, že i Ústavní soud dlouhodobě judikuje, že ke stavu legislativní nouze je zapotřebí přistupovat opatrně, protože je to skutečně mimořádný institut. Ale aby bylo vysvětlení kompletní, je třeba říct, že je náš jednací řád poměrně extrémní. Zná běžný legislativní proces, který ale může být velmi dlouhý. Taky často je. A pak už zná jen striktní odchylky, které ho zase extrémně zrychlují. Nic mezi tím. Nedává vládě a parlamentní většině nástroj, jak legislativní proces trošku zesvižnit. 

V okamžiku, kdy vím, že něco potřebuji přijmout poměrně rychle, tak neumí zkracovat lhůty, řečnické doby a podobně. Vláda tedy často nemá jiný nástroj, než sáhnout k legislativní nouzi. A to udělala, protože – a Ústavní soud se k této linii argumentace přiklonil – se o skokové inflaci oficiálně dozvěděla až 10. února. Už 20. února tam návrh ležel. To, že se tušilo, že bude inflace skutečně problematická, je zjevné. To i Ústavní soud nepopírá. Vláda mohla být trošku opatrnější a rychlejší, ale to, že nebyla, není žádné porušení právní povinnosti, za to ji nelze sankcionovat.

Druhá linie, která je velice důležitá i s ohledem na dosavadní judikaturu Ústavního soudu, je ta, že legislativní nouze je problematická a vede ke zrušení zákona pro porušení procedury tehdy, pokud zasahuje do práv opozice. Primárně jde o urychlení, ale to může nastat jenom tehdy, pokud omezím debatu. A pokud je debata omezená natolik, že zasahuje do Ústavou chráněných práv menšiny – práva diskutovat, vyjádřit se k návrhu, vystoupit –, tak v tom případě byla legislativní nouze vyhlášena protiústavně. To jsou dvě spojené nádoby, které v tomto případě byly trošku odlišné od minulých případů, protože opozice mohla mluvit. To byla část, ve které souhlasili i disentující soudci, a o které nebylo pochyb. Opozice mluvila dlouho, a pokud chtěla mluvit k věci, tak mohla. To, že k věci nemluvila, je věc druhá.

Obstrukce

Rozumím tomu správně, že Ústavní soud opozici jasně říká, že obstruovala?
Ano, to jí říká. To dokonce není ani situace, kdy bych vám řekla, že když něco vypadá jako kachna, chodí to jako kachna, asi to bude kachna, takže to asi byly obstrukce. Ony to byly obstrukce. Nikdo se tím netajil, a přiznala to i opozice slovy Schillerové a Okamury, kteří už tehdy na plénu zcela otevřeně říkali, že obstruují. Ústavní soud jim vyčítá, že tvrdí, že byli zkráceni na svých právech. Nebyli. Debatovat mohli, a také debatovali. Soud spočítal, že jednání na plénu trvalo 67 hodin čistého času, a po většinu času mluvili právě opoziční poslanci a poslankyně, někteří i 7 hodin. To, že mluvili k úplně jiným věcem, už je jejich problém. Pokud se chtěli vyjádřit k zákonu, měli dostatečný prostor. 

Soudce zpravodaj Vojtěch Šimíček navíc řekl, že s touhle třetí námitkou bylo vůbec nejjednodušší se vypořádat. Tam byl názor Ústavního soudu nejvíc jednoznačný.

Máte za to, že se toto zdůvodnění nakonec může objevit i v dalších budoucích nálezech Ústavního soudu, které by se zabývaly případy, kdy by si někdo stěžoval na nedostatek prostoru k diskuzi v Poslanecké sněmovně?
Určitě. Ostatně se objevily už dříve. Velký nález, který se tím poměrně nedávno zabýval, byl nález k projednávání pandemického zákona. Byla to ale i řada jiných předchozích, z nichž vyplývá, že jistá míra omezení parlamentní debaty je v pořádku a objeví se i v budoucnu, protože obstrukce fungují a dál fungovat zjevně i budou. Myslím, že Alena Schillerová řekla, že to nikdy nevzdá, což jsem pochopila právě v kontextu obstrukcí. Takže tato argumentace se bude objevovat opakovaně až do té doby, než se nám podaří zklidnit nebo nově upravit parlamentní proceduru. Nová úprava by samozřejmě byla nejlepším řešením, protože takto benevolentní jednací řád a pravidla jsou v dnešní době už výjimečná. 

Objevily se spekulace, které často zmiňuje opozice – že ke stavu legislativní nouze vláda tehdy sáhla i s ohledem na to, že vyčkávala a pak rychle konala kvůli výsledkům prezidentských voleb v roce 2023. To je věc, na kterou upozornil i soudce Josef Fiala, že vláda tehdy nechtěla dráždit tak citlivým tématem. Jak složitě se rozhodnutí Ústavního soudu rodilo i s ohledem na tento politický rozměr?
To nevím. Na zasedáních pléna jsem nebyla a ani jsem tam být nemohla, takže nevím, jestli to v diskuzích zaznívalo. Ano, říká se, že to byl jeden z důvodů, ale pokud se o to chtěla navrhovatelka – skupina poslanců z hnutí ANO – opřít, tak to měla prokázat. Všechno, co soud může vzít za své, musí být prokázáno. Politické spekulace, názory a odhady se prokazují těžko a prokázány v této věci nebyly. Tak jednoduché to v právu je.

Je to, slovy předsedy Ústavního soudu Josefa Baxy, nález pro budoucnost? Vláda teď sice může slavit, ale můžeme slavit i my všichni, že nám Ústavní soud dal jednoznačný nález, na základě kterého se můžeme řídit i do budoucna?
Nevím, jestli je to až takový důvod k oslavě. Osobně mám z nálezu radost v tom smyslu, že vyjasňuje spoustu otázek, na něž jsme hledali odpověď, a které jsme třeba v dosavadní judikatuře viděli dvojsečně. Mám pocit, že se Ústavní soud s touto oblastí vypořádává poměrně detailně a já jsem tyto části uvítala. Co se týče druhé části, je také srozumitelná. Problém je právnicky velice složitý, ale Ústavní soud do budoucna vytyčil určité hranice. Neznamená to však, že to už na věky věků bude takto, protože i judikatura Ústavního soudu se umí měnit. Určitě bych z toho nededukovala, že dal Ústavní soud vládě nebo jakýmkoliv vládám do budoucna zelenou dělat si, co chtějí v okamžiku, kdy to schovají takzvaně pod prapor konsolidace veřejných rozpočtů. To si myslím, že určitě není. Obezřetnost a určité hranice nastaveny byly, a ty je potřeba ctít.

V podcastu byly Českého rozhlasu využity zvuky z České televize.